El modelo español que se concreta en 18 administraciones distintas, la del Estado y las 17 de las Comunidades es muy complejo y, en general, poco se parece al francés.
Las Comunidades Autónomas poseen la casi totalidad de las competencias en la administración y gestión de los montes, y la conservación de la naturaleza por lo que en poco se parece a un modelo centralizado como el francés.
De entrada hemos obviado hablar de las plantillas de los servicios centrales franceses pues no hay equivalencia posible entre una administración centralizada en Paris con un Madrid que no tiene casi nada que administrar.
Por tanto los valores de los ratios que hemos calculado, los de las plantillas periféricas de empleados en las direcciones regionales francesas, son de directa aplicación en las CCAA.
Puesto que hemos detallado las ventajas del modelo francés podrían parecer unas plantillas muy grandes, pero no es así. Francia se beneficia de la economía de escala que supone su gran superficie forestal ya que en los países de la UE más pequeños para tener una administración forestal coherente se ven obligados a tener unas plantillas mayores en relación con su superficie de bosques, el caso extremo lo tenemos en la Forestry Commision del Ulster que gestiona 62.000 ha de bosques y tiene una plantilla de 205 trabajadores es decir un ratio de 1 trabajador / 302 ha. Con este ratio la atención de los bosques franceses requeriría 56.300 empleados en lugar de los 11.000 que ahora tiene por lo que queda patente la ventaja de la economía de escala en el caso francés.
Por tanto aplicar los ratios franceses de plantillas para calcular las que serían necesarias para las CCAA nos da unas cifras mínimas que incluso se pueden quedar por debajo de las necesarias.
La comparación de la administración francesa con España, a grandes rasgos es demoledora. Carecemos de un sector forestal articulado, la transmisión de I+D a los técnicos es raquítica por no hablar de la casi inexistencia a los propietarios de los montes. La especialización de agentes, ingenieros y técnicos es pequeña siendo frecuente el agente forestal o ingeniero de montes destinado en un servicio provincial que atiende a todo como buenamente puede sin especializarse en nada.
Y lo más grave es que las plantillas al ser demasiado pequeñas, no pueden ser organizadas con los deseables criterios franceses.
La mejora de la gestión técnica y la administración de nuestros montes exige como primera medida incrementar las plantillas hasta los ratios franceses e imitar en lo posible los modelos de gestión de ese país.
Respecto a las comunidades pluriprovinciales poseen superficies de montes lo suficientemente grandes como para poder organizarse análogamente al modelo francés. Por ejemplo la superficie forestal de Bélgica es de 630.000 ha, y tienen los belgas un servicio forestal muy desarrollado: pues bien, 9 de nuestras Comunidades Autónomas superan esa superficie forestal.
Hagamos el ejercicio de plantearnos como debería ser la organización y las plantillas de cada Comunidad si aplicamos los ratios de personal y agencias técnicas, que ya hemos visto, hay en Francia.
La aplicación de los ratios franceses a la realidad española supone unas plantillas mínimas para poder obtener unos resultados análogos siempre y cuando fueran acompañados por las modificaciones en las estructura administrativa que buscaran imitar en lo posible en cada Comunidad el modelo francés de organización, gestión y formación.
Podemos trasladar mecánicamente los ratios de personal en la gestión de montes públicos, en montes privados y en caza y fauna silvestre pero no así respecto a los incendios forestales, la lucha contra la desertificación y erosión, y la sanidad forestal.
Mientras que en Francia los problemas erosivos se reducen a corrección de problemas puntuales en montaña que se reducen en su solución a la restauración y a solucionar los problemas de corrección de torrentes y el mantenimiento de las obras, en España el problema es gravísimo, pues somos el único país de la Unión Europea con problemas graves de desertificación similares en gravedad y superficie a los del norte de África con más de ocho millones y medio de hectáreas (17% de la superficie de España) en riesgo alto o muy alto. Éste es el reto más grave que hay en España en materia de conservación de los montes y, tal vez, de todos pues si progresara la desertificación podríamos encontrarnos dentro de un siglo con comarcas enteras del país inhabitables. Pero no tenemos soluciones claras lo que exige de las Comunidades Autónomas afectadas la dedicación de presupuestos y plantillas así como estudios de investigación para encontrar soluciones. Calculamos aquí las plantillas mínimas que, dentro de las competencias forestales, debería haber por cada Comunidad, pero además habría que incrementar las plantillas con ingenieros agrónomos especializados en conservación de suelos, lo que no está incluido.
Proponemos los siguientes ratios paralelos a los franceses de incremento de las plantillas para abordar este problema:
Ratios de plantilla y agencias por la desertificación por superficie de riesgo alto o muy alto
- 1 agencias de estudios y proyectos, si hubiera más de 400.000 ha de riesgo alto 1
- Personal laboral fijo..................... ............. 1/ 56.000 ha
- Agentes forestales....................................... 1/ 83.000 ha
- Ingenieros................................................... 1/ 118.000 ha
- Otros........................................................... 1/ 106.000 ha
Respecto a los incendios forestales, la estimación que hacemos del incremento de plantillas parte de la premisa de que las campañas contra incendios forestales, debido al cambio en el clima, deberían prolongarse con todos los efectivos, que ahora se dedican durante los tres meses de verano, varios meses. Como norma durante 6 meses de 1º de marzo al 1º de noviembre. Nos basamos en la experiencia de los gravísimos incendios ocurridos en octubre de 2018 en Galicia o los habidos en este año 2019 en la primavera en toda la Cornisa Cantábrica.
Sin embargo no es lo misma la situación en toda España pues la incidencia de los incendios varía mucho de una comunidad a otra. Para estimarlo consideramos los siguientes ratios sobre la base de dividir las CCAA en 8 grupos. Cuatro por la superficie quemada y otros cuatro en función del número de incendios forestales declarados
Por % superficie quemada por superficie forestal
1º rango baremación 4: Valencia, Galicia, Asturias
2º rango baremo 3: Cataluña, Baleares, Cantabria, Castilla y Leòn
3º baremo 2: Madrid, Extremadura, Andalucía, País Vasco
4º baremo1: Murcia, Castilla-La Mancha, Aragón, La Rioja, Navarra, Canarias
Por número de incendios forestales/año
1º baremo 4: Galicia, Asturias, Cantabria
2º baremo 3: Castilla y León, Madrid, País Vasco, Cataluña, Valencia, Baleares
3º baremo 2: Navarra, La Rioja, Extremadura, Andalucía
4º baremo 1: Murcia, Aragón, Castilla La Mancha, Canarias
Tomando Andalucía como ejemplo, le correspondería un baremo de 4, la suma de los dos valores.
La duración de la campaña en Francia es de los tres meses de verano mientras que en España debería prolongarse más con cifras que estimamos varían entre los 4 meses de Extremadura y los 9 de Galicia. También hay que ponderar la superficie de la Comunidad Autónoma respecto a los 151.000 Km del Midi francés
Volviendo a Andalucía como ejemplo, sobre el valor máximo de 8, aplicamos el coeficiente de dividir su baremo (A) por 8 y obtenemos un coeficiente por peligro de 0,5 (B), le calculamos un periodo necesario de seis meses (C) para la campaña de incendios y obtenemos respecto a las tres de Francia un porcentaje del 200% (D), multiplicando B por D, obtenemos el valor 100% (E). Teniendo en cuenta la superficie de Andalucía que es un 57,80% de la del Midi francés (val or G) obtenemos un valor del 57,80 % por 100% y aplicando ese porcentaje de 57,80 % (GXE) del incremento que por incendios forestales tiene la plantilla francesa podemos estimar la plantilla que sería necesario incrementar para cubrir el equivalente de horas dedicadas a la campaña de incendios por el personal que sino se verían mermadas de la atención a los quehaceres cotidianos tendríamos los siguientes valores:
Midi francés Andalucía (57,80%)
Obreros............................... 272 157
Agentes forestales............... 181 104
Ingenieros........................... 127 73
Staff..................................... 142 82
De análoga manera se ha hecho el cálculo en las demás Comunidades Autónomas.
Estos valores no significan que ésta sea la plantilla para incendios, sino el equivalente en personal de las horas de trabajo dedicadas a la lucha contra incendios forestales que deben ser cubiertas por un incremento de plantilla so pena de que las labores de la gestión forestal sostenible se vean mermadas por la dedicación en tiempo a la lucha contra incendios forestales.
Estimamos también la necesidad de un centro especializado en incendios forestales en las Comunidades en que la problemática es mayor.
Respecto a la sanidad forestal en España se enfrenta a la situación más grave de su historia con los siguientes problemas para afrontar:
- Nematodo del pino
- Cancro del castaño
- Avispilla del castaño
- Phytophtora cinnamomi
- Phytophtora alni
- Fusarium circinnatum
- Leptoglossus occidentalis
- Xylella fastidiosa
Raro es el año en que no entre un nuevo organimo exótico que produzca daños en los montes, y con amenazas serias a las puertas como la Anoplophora chinensis cerambicido que puede vivir en todas las frondosas y cuyas galerías siempre matan al árbol huésped. El nematodo del pino exige unas inspecciones continuas sobre la madera que entra y en campo para lo que se precisa una plantilla de ingenieros como inspectores fitosanitarios y patólogos y auxiliares de laboratorio.
El esquema francés es fácil de imitar, requeriría la creación por cada Comunidad con gran superficie forestal de un centro especializado en sanidad forestal con plantilla suficiente. Las comunidades uniprovinciales podrían mediante convenios usar los centros de las Comunidades grandes y crear la red de observadores en todas las CCAA al modo francés. El MAPA debería crear el Departamento de Sanidad Forestal con la finalidad de coordinar esfuerzos y de formar e informar a los centros y los observadores para apoyar los esfuerzos de las CCAA. Además el Departamento de Sanidad Forestal en el MAPA podría crear una base de datos como la francesa.
Conclusión
Cabe aquí hacer una parada para reflexionar. La estructura francesa tiene un núcleo que es la separación de la administración en tres partes, adaptando la estructura en cada caso a la materia que se atiende.
En primer lugar la ONF, donde se atiende a la necesidad legal de gestionar los montes públicos lo que exige una agilidad que no posee un organismo administrativo sensu stricto, y tiene las características de un Organismo Autónomo que puede vender los aprovechamientos. Además atiende aquellas cuestiones que requieren la agilidad en la gestión como los incendios forestales, las obras hidrológico-forestales o el cuidado de los árboles notables; contando cada una de estas facetas con sus grupos especializados.
Tenemos, después, al CNPF, que siendo administración, funciona como agencia de extensión forestal y como supervisora de la gestión forestal sostenible de los montes de particulares. Ninguna comunidad tiene volumen para un IDF (Instituto de Desarrollo Forestal) como el que posee Francia, pero las CCAA que tienen más de 800.000 ha deberían tener una agencia especializada para divulgar la investigación forestal y nuevos conocimientos. Casi todos los países de la UE lo tienen y son muy pocos los que superan el millón de hectáreas de montes privados.
Además hay que añadir a la ONCFS y a la Agencia por la Biodiversidad, administración de conservación de la naturaleza que están separadas de las anteriores. También con sus grupos y escalas administrativas de personal especializadas, separadas y diferenciadas.
Cada una de ellas posee escalas de funcionarios separadas a fin de conseguir la mayor eficacia gracias a la especialización. Otra cuestión es que la ONF y el CNPF tienen las competencias completas de la administración y gestión forestal en toda Francia. Deben, como es obvio, cumplir con la legislación de conservación de Espacios Naturales, pero son esos dos organismos los que tienen las competencias administrativas en la gestión forestal.
Volviendo la vista a España en todas las Comunidades Autónomas podemos aplicar el modelo francés, aunque con peculiaridades derivadas de los montes de cada autonomía y sobre todo del tamaño de la superficie forestal. De por sí Castilla y León, Andalucía o Castilla-La Mancha poseen tanta superficie forestal que solo 6 países de la Unión Europea las superan, por lo que podrían implantar el modelo francés tal cual, mientras que las comunidades uniprovinciales tienen superficies forestales que no llegan a la décima parte de la de Castilla y León.
Una circunstancia importante que no vamos a considerar es que hay dos factores que hacen que la plantillas que se propondrán conforme a los ratios franceses serán probablemente insuficientes son la insularidad y la superficie pequeña de las comunidades uniprovinciales. Ya hemos expuesto que la Administración francesa se beneficia de la economía de escala y como en las administraciones de países pequeños las plantillas son mayores, así como en las zonas insulares. Por ello las plantillas que se dan para comunidades uniprovinciales y , sobre todo las insulares deberían ser mayores de las que se expondrán, pero no hemos querido modificar los resultados que obtenemos de la aplicación de los ratios franceses.
Lo que decíamos de la insularidad cabe para referirnos al Organismo Autónomo de Parques Nacionales pues las fincas que gestiona están en 15 ubicaciones distintas y 12 provincias por lo que para tener en cada lugar una mínima estructura las plantillas que expondremos deberían ser claramente aumentadas, tal vez al triple de lo que exponemos.
Creemos que el ejercicio contrafactual de proponer las estructuras y plantillas que cada Comunidad Autónoma y el Organismo Autónomo de Parques Nacionales debieran tener, para tenerlas conforme al eficaz modelo francés. es un esfuerzo que puede ser fructífero en la medida en que cuando existe un problema, y serio problema es que las organizaciones y plantillas de las administraciones forestales autonómicas se muestran incapaces de abordar con los deseables rigor y calidad los problemas a los que se ha de enfrentar, es importante esbozar una solución.
Por último, no olvidemos que un manzano tarda años en dar frutos y crece despacito para darlos. En cada lugar se debería, partiendo de lo que hay, crear el modelo de Administración a la francesa y plantearse en nutrir paulatinamente las plantillas hasta llegar a los ratios adecuados a lo largo de los años. Un periodo adecuado podría ser de 10 años a lo largo de los cuales se incrementara regularmente las plantillas. Si así se hiciera podríamos en un plazo de 10 a 20 años tener una administración forestal y de conservación de la naturaleza tan eficaz como la francesa. Y no debemos dejarlo para mañana pues como dice el proverbio chino si quieres llegar muy lejos que no te de miedo y te quedes quieto y comienza hoy a caminar.
Una advertencia final, daremos a continuación, comunidad tras comunidad. los ratios de personal y las necesidades de organismos administrativos conforme al modelo francés. Algunas comunidades ya tiene alguno de los elementos que recomendaremos, pero no lo comentaremos pues para simplificar las descripciones haremos abstracción de lo existente.